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复活草安心宁医用防护口罩:疫情中应急征用的法律规制(三)
发布日期:2020-06-02 | 浏览次数:
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三、应急征用的客体

现行法对行政征用客体的规定,在立法技术上或采概括式,或采列举式,做法并不统一。前者如《中华人民共和国国防动员法》第54条将征用客体概括为民用物资,并将其界定为“组织和个人所有或者使用的用于社会生产、服务和生活的设施、设备、场所和其他物资”。后者如《中华人民共和国国家情报法》第17条将征用客体列举为“交通工具、通信工具、场地和建筑物”。

安心宁口罩在应急征用问题上,《突发事件应对法》规定可以应急征用的客体包括单位和个人的财产(第12条),以及应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资(第52条)。这里存在的一个问题是,如果《突发事件应对法》没有列举,而为其他法律所明确规定的征用客体,是否可以应急征用之?

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例如,《中华人民共和国草原法》第38条规定:进行矿藏开采和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征收、征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”从征用目的以及报批手续来看,该条款规定的草原征用不属于应急征用范畴。本文倾向于认为,《突发事件应对法》所规定的征用客体可以根据实际需要做扩大解释。

安心宁医用外科口罩学界已经关注到,在2008年的雪灾中,电网企业在抢修电力设施过程中,因开辟道路对耕地、林地的占用而引发的民事侵权问题,对电网企业造成不公平的负担。从合理性角度观之,工程建设尚且可以征用草原、土地(《土地管理法》第51条)、林地(《中华人民共和国森林法》第21条),行政应急对社会配合的要求就更高了。

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故我们认为,只要符合“控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”(《突发事件应对法》第1条)之目的,且符合应急征用与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”的比例原则,对私有财产的征用都应当被允许。

安心宁医用防护口罩另外,《国防动员法》第56条规定,下列民用资源免予征用:(一)个人和家庭生活必需的物品和居住场所;(二)托儿所、幼儿园和孤儿院、养老院、残疾人康复机构、救助站等社会福利机构保障儿童、老人、残疾人和救助对象生活必需的物品和居住场所;(三)法律、行政法规规定免予征用的其他民用资源。”上述三类物资同样不属于应急征用的客体。以此为标准,在大理扣押征用口罩事件中,口罩能否属于应急征用的客体,需要从以下三个维度进行分析:

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安心宁其一,从征用概念的本意看,征用并不导致客体所有权的转移,只是临时影响客体的使用权,征用主体需承担返还义务。但口罩作为客体的特殊之处在于所有权与使用权的高度不可分离性,口罩一经他人使用,对所有权人而言便不再具有价值,更无返还的必要。根据《突发事件应对法》第12财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”,可以将口罩理解为一经征用便告损毁的财产,作为征用客体当无疑问。当然,应急征用后尚未使用的口罩,可以适用返还制度。

复活草医用防护口罩其二,在大理扣押征用口罩事件中,该客体是承运过程中的“过境财产”。口罩的所有权在交付前如无特别约定,依然归属于寄件人,作为承运人的顺丰公司只是以他主占有的方式临时控制这批口罩。从财产权归属的角度看,大理市卫健局应急征用的其实是位于瑞丽市的寄件人的财产。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第5项规定,县级以上地方各级人民政府管理的是本行政区域内的行政工作,应急征用也只能按照属地原则实施。

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复活草医用外科口罩从征用的法律关系角度看,虽然应急征用行为指向的是特定的征用物资(客体),但其本质是征用主体与相对人之间的权利义务在危机状态下的再分配,也就是说,应急征用在对客体实施征用行为时,物权关系发生了变化。

进一步说,行政机关在本行政区域内的管辖,如果是不动产,则以不动产所在地为标准;如果是动产,则以动产权利人为标准。就这批口罩而言,仅仅是顺丰公司的占有状态位于大理市行政区域内,而物权的归属并不在大理市。在管辖范围方面,《传染病防治法》第45条明确规定,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内实施应急征用,而跨省、自治区、直辖市的应急征用权属于国务院。

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复活草口罩事实上,《突发事件应对法》同样考虑到了跨行政区划的应急征用问题,该法第52条规定,政府可以请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援”。因此,大理市卫健局是无权应急征用所有权不在本行政区域内的“过境财产”。

其三,这批口罩的用途已经明确为应急防控物资,故问题在于应急征用主体能否对应急防控物资“二次征用”?对此本文持否定态度。从制度设计目的角度看,应急征用制度通过强制使用私有财产,来达到应急防控、消减危机的目的。应急防控物资本身就是用于应急防控,在逻辑上并无“二次征用”的必要。

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复活草从比例原则角度看,在比例原则审查的预备阶段,“当政府措施无法满足目的正当性审查时,应以‘不正当目的’或相关具体标准作出实质合法性判断的审查结论。”明知是应急防控物资而予以征用,显然在动机上背离“善意”,系“损人利己”的行为,属于“目的不正当”。在均衡性审查阶段,应急征用对被征用人权利的克减应当远远低于征用所欲达成的公共利益目标,而“二次征用”应急防控物资对被征用人权利的克减等于甚至大于征用带来的收效。

健康动力此外,对于国有财产是否可以采取应急征用的问题,本文认为,国有财产的所有权属于国家,行政主体以国家名义采取应急措施,并未对国有财产的所有权人(国家)造成减损,因此不属于征用范畴。这种情形应当界定为“调用”,如《传染病防治法》第45条对征用和调用进行了区分,“县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”,结合该法第63县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资,以备调用”的规定,调用的客体是国有财产。


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